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Linee guida della FAND sulla Riforma dell’assistenza sociale

Riforma dell’assistenza sociale
Linee guida della Federazione tra le Associazioni Nazionali delle persone con Disabilità (FAND)

Ad oltre dieci anni dalla delega data al Governo per procedere alla realizzazione di una riforma sostanziale e complessiva dell’assistenza sociale in Italia ed in particolare del settore della invalidità civile, secondo i criteri dettati dall’articolo 24 della legge 328/2000, la problematica è stata riproposta all’attenzione del Parlamento e dell’opinione pubblica dal disegno di legge n. 4566 Atto Camera dei Deputati e, ancor più, dal suo inserimento tra le riforme strutturali del  “sistema Italia” che il Governo Monti esaminerà nelle prossime settimane.

Preliminarmente è bene evidenziare come nel decennio trascorso, a parte le leggi sulla tutela contro le discriminazioni per ragioni di disabilità e la ratifica della Convenzione ONU sui diritti dei disabili, la legislazione italiana si è sviluppata secondo una logica non di razionalizzazione e riforma del sistema quanto piuttosto di repressione di “presunti e generalizzati abusi” che avrebbero determinato nel corso degli anni un ampliamento progressivo della spesa assistenziale, considerata (a torto) una delle ragioni principali del disavanzo pubblico e della strutturazione del deficit nazionale.

La conseguente improvvida e inopinata campagna promossa a vari livelli contro i c.d. “falsi invalidi” ha generato un clima di criminalizzazione delle persone disabili che si è consolidata nell’opinione pubblica, nelle pubbliche amministrazioni e anche nella Magistratura, sempre più spesso restia a dare una piena tutela ai soggetti disabili considerati non come titolari di diritti esigibili ma pregiudizialmente come potenziali “truffatori o approfittatori” da contrastare sotto ogni profilo.

I fatti hanno però dato ragione alle Associazioni di categoria che da sempre avevano denunciato la marginalità del problema, dal momento che i risultati delle “verifiche straordinarie”, come evidenziato dagli stessi Organi amministrativi dell’INPS, sono stati poca cosa rispetto al fenomeno come artatamente ipotizzato e rappresentato.

Alle stesse identiche conclusioni certamente perverrà la Commissione di inchiesta istituita dal Senato della Repubblica che non potrà che prendere atto di un dispendio di energie e di denaro pubblici a fronte di un problema di non consistenti indebite prestazioni assistenziali, eliminabile attraverso le normali revisioni ordinarie delle condizioni medico-legali ed economiche dei beneficiari.

In questa logica repressiva si è inserito il disegno di legge n. 4566/2011 di delega al Governo della riforma assistenziale che è partito da una logica completamente sbagliata che è quella di legare la riforma al risparmio di spesa, dimenticando che le risorse destinate alla disabilità sono di gran lunga inferiori a quelle dei Paesi europei e che la tutela degli invalidi civili, dei soggetti affetti da sordità e cecità, costituisce precetto inderogabile della Costituzione repubblicana e della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità oltre che patrimonio della tradizione culturale laica e cattolica del nostro Paese. Di qui una prima considerazione: la riforma assistenziale deve strutturarsi fuori dalla logica del risparmio di spesa e deve innestarsi sulla razionalizzazione delle risorse, dei servizi e delle esenzioni o agevolazioni fiscali, secondo un sistema che mantenga gli attuali livelli economici e, creando le premesse per ulteriori incrementi integrativi modellati sul soggetto disabile e sulla tipologia dell’assetto sociale e familiare in cui vive.

L’attuale  Governo, ma improntato ai concetti di rigore, equità e giustizia la propria azione in materia di riforma del “Sistema Italia” e quindi anche con riferimento alla riforma assistenziale, sembra essere orientato a rendere concreti tali principi.

A tal proposito, non può non condividersi l’indirizzo contenuto nell’articolo 5 del decreto-legge 201/2011 convertito nella legge 214/2011 di mantenere nell’ambito dell’assistenza sociale gli eventuali risparmi di spesa derivanti dalla razionalizzazione del sistema invalidità.

In tal modo si è riconosciuta la esiguità delle attuali risorse impegnate nell’assistenziali rispetto alle effettive esigenze degli aventi diritto, per cui devono essere comunque  mantenuti gli attuali livelli, evitando così non solo l’ulteriore impoverimento delle classi sociali più deboli ma anche che le stesse sopportino il peso della crisi partecipando ulteriormente alla fiscalità generale con le risorse liberate per effetto della razionalizzazione del sistema, dei tagli generalizzati alle prestazioni economiche, della contrazione delle esenzioni agevolazioni che, allo stato, costituiscono forme di sostegno al reddito e non privilegi inaccettabili.

Nella stessa direzione va la semplificazione contenuta nell’articolo 4 del decreto legge sulle semplificazioni, che ha dettato norme dirette a rendere non solo più semplici i rapporti tra cittadino disabile ed amministrazioni pubbliche ma che danno allo stesso la possibilità di conoscere da subito a quali prestazioni assistenziali può accedere in base all’accertamento medico-legale delle patologie da cui è affetto.

In verità, segnali positivi erano evidenti già prima che esponenti del Governo assumessero le attuali funzioni istituzionali.

Ci si riferisce ad alcuni audizioni alla Camera dei Deputati sul ddl n. 4566/2011 e a riflessioni provenienti da centri studi di elaborazione di strategia di politica assistenziale.

In ogni caso, riteniamo che, se un impegno debba essere profuso sulla riforma assistenziale questa deve svilupparsi in modo organico e non per singoli istituti di diritto sostanziale o processuale.

Il modello di welfare che alle Associazioni di categoria sta a cuore poggia su due pilastri:
a) garanzia di livelli essenziali per i disabili uguali su tutto il territorio nazionale e affidati allo Stato, ai sensi dell’articolo 38 della Costituzione;
b) assistenza integrativa e sussidiaria affidata alle Regioni ai Comuni, diretta a modellare sulla base delle caratteristiche delle singole forme di disabilità, delle condizioni territoriali, di servizi, di quelle familiari e di presenza di volontariato attivo, le prestazioni aggiuntive a favore dei disabili, ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione.

In sostanza, è dovere dello Stato  garantire a tutti i soggetti disabili livelli essenziali di assistenza (LEA), livelli essenziali di servizi (LIVEAS) livelli essenziali di prestazioni economiche, secondo quelle indicazioni già contenute nell’articolo 24 della legge delega 328/2000 ma mai attuate se non per i soli livelli essenziali di assistenza, per altro già precedentemente vigenti.

Ma la previsione di condizioni essenziali per tutti non è sufficiente a garantire l’uguaglianza e la giustizia sociale che costituiscono scopo inderogabile che lo Stato deve perseguire, ai sensi degli articoli 2 e 3 della Costituzione.

La disabilità infatti non è unica e le condizioni sociali, territoriali e familiari in cui vive il disabile non sono identiche per tutti.

La condizione dei disabili va dal 33% alla non autosufficienza, dalla sordità alla cecità parziale e a quella assoluta, dall’handicap fisico a quello psichico.

Allo stesso modo, l’ambiente familiare in cui vive può dare un sostegno valido anche economico o essere un ambiente degradato o essere di basso livello culturale.

Così il territorio e l’ambiente in cui è inserito possono offrire più o meno servizi, più o meno possibilità di inclusione sociale.

Di qui la necessità di una azione integrativa dei livelli essenziali garantiti dallo Stato affidata alle Regioni e ai Comuni che dovranno operare a stretto contatto con le famiglie, le Associazioni di categoria, i servizi sociali e di volontariato.

In questo quadro di assistenza sociale integrativa le risposte, sulla base delle risorse disponibili, potranno essere le più svariate: si potrà andare da un sostegno economico alle famiglie in situazioni di indigenza, al potenziamento dei servizi in quelle realtà dove vi sono già adeguati livelli di reddito, dall’assistenza individuale dei soggetti impossibilitati a relazionarsi all’assistenza collettiva laddove vi sia necessità di creare un tessuto sociali inclusivo, alla creazione di servizi di integrazione laddove l’ambiente ha forti tendenze all’emarginazione dei più deboli e dei più indifesi.

Rispetto a questi servizi, a parte la loro specificità, l’individuazione dei beneficiari potrà avvenire sulla base delle risultanze ISEE, a differenza dei diritti essenziali esigibili per i quali la fruizione non può che essere ancorata al reddito personale del disabile.

In questo quadro vanno rivisitati gli istituti che l’ordinamento prevede per le singole forme di tutela che si mira a perseguire.
Non è il caso nè questo il luogo in cui procedere ad un esame specifico di ciascuno di essi, ma comunque pare opportuno enuclearne alcuni:

a)     Assegno mensile per i disabili parziali.
Lo scopo della provvidenza è quello di garantire un trattamento economico minimo a quei soggetti che hanno conservato una residua capacità lavorativa e che aspirano ad una occupazione. Ma se la erogazione della prestazione rimane avulsa da una specifica attività di formazione e di inserimento nel mondo del lavoro, la provvidenza resta, a vita, una rendita che mantiene una situazione di povertà per il percettore e costituisce un esborso economico improduttivo per lo Stato;

b)    Inabilità totale.
La funzione dell’istituto è quella di garantire un reddito minimo a coloro che non hanno alcuna capacità lavorativa generica residuale. Se questo è vero allora sarebbe necessario quanto meno garantire un reddito pari a quello dei soggetti svantaggiati di cui all’articolo 38  della legge n. 448/2001 e favorire possibilità occupazionali laddove risultino permanere capacità lavorative specifiche idonee alla produzione di reddito e tali da rendere non più esigibile il diritto alla prestazione economica assistenziale.

c)     Indennità di accompagnamento – non autosufficienza.
È questo il capitolo più impegnativo tra gli istituti assistenziali di diritto sostanziale.

Sotto il profilo della individuazione dei presupposti della erogazione non può non rilevarsi che l’ancoraggio dell’istituto alla sola impossibilità di compiere gli atti quotidiani della vita intra-moenia o l’impossibilità della deambulazione costituisce uno svuotamento dello stesso lasciando  fuori una platea di soggetti allo stesso modo non autosufficienti. Il criterio, distorto dalla normativa repressiva da anni imperante e da non condivisibili linee guida interne agli Istituti preposti agli accertamenti medico-legali, non può che essere che quello che guarda alla persona non solo in relazione alla vita domestica ma anche alla sua attività relazionale. Per cui se costituisce un incontestabile diritto all’indennità di accompagnamento quello delle persone totalmente non autosufficienti lo è altrettanto quello ad esempio di uno schizofrenico che spesso è capace di compiere attività domestiche (lavarsi, vestirsi, pranzare) ma è assolutamente incapace di avere contatti esterni non solo di semplice relazione intersoggettiva ma strumentali rispetto alla sua sussistenza (acquisti di beni e servizi, capacità di spostamenti, ecc).

Certamente non tutte le forme di non autosufficienza sono uguali. Conseguentemente, lo Stato deve garantire una indennità minima non collegata al reddito a tutti i soggetti incapaci di svolgere autonomamente quel nucleo essenziale di attività all’interno e all’esterno della propria famiglia che possono qualificarsi come espressione minimale ed essenziale della persona umana, affidando agli Enti locali la costituzione di un ulteriore budget individuale (si chiami accompagnamento integrativo o dote di cura poco importa) utilizzabile per fruire di servizi pubblici o privati accreditati e la cui erogazione sia collegata al reddito ISEE. In tal modo la tutela della persona non finisce con l’essere limitata da disequilibri territoriali, sociali o familiari;

d)    Sistema ISEE.
L’istituto, se non ben organizzato, potrebbe portare al mantenimento di situazioni di disuguaglianza rispetto alla fruizione di beni e servizi. Innanzitutto, dovrà essere sancito che le prestazioni economiche (assegni e pensioni) attualmente in essere costituiscono livelli essenziali di assistenza e in quanto tali condizionati solo dall’eventuale superamento di soglie di reddito personale. Allo stesso modo, l’indennità di accompagnamento base, costituendo il minimo contributo che lo Stato concede a fronte della non autosufficienza, deve essere svincolato dal reddito, come da sempre è avvenuto in Italia e nei Paesi europei. Inoltre è il concetto di nucleo familiare che deve essere correttamente individuato ai fini della individuazione del reddito ISEE. Se lo si considera come l’insieme delle persone che sono residenti nello stesso luogo si intraprende una strada sbagliata. Tutto ciò in quanto, se è certa l’assistenza e quindi la rilevanza del reddito anche del coniuge o dei genitori del non autosufficiente, non può dirsi altrettanto per la contribuzione che fratelli o sorelle, eventualmente cognati o nipoti danno al disabile grave. In tali ipotesi la coabitazione è spesso un fatto necessitato e i redditi prodotti non concorrono tutti a formare un unico budget familiare.

e)     Sistema amministrativo di accertamento della invalidità civile, cecità e sordità.
Sono oltre quaranta anni che si parla di pletoricità e farraginosità del procedimento di accertamento dell’invalidità civile cecità e sordità. In un epoca di semplificazione, un soggetto che richiede all’INPS l’accertamento della sua disabilità viene normalmente sottoposto a tre gradi di giudizio (Commissione di invalidità civile presso l’ASL, Commissione di verifica presso l’INPS, Commissione medica superiore) a cui si aggiungono spesso le visite di verifica straordinaria che costituiscono un ulteriore strumento di caccia ai “falsi invalidi”.

Il risultato è che prima di avere un verbale di accertamento per accedere alle provvidenze economiche passano mesi e a volte anni. Anche i malati oncologici, a cui è riservato un procedimento accelerato, vedono non solo superati i quindici giorni per essere chiamati a visita ma normalmente aspettano il tempo abnorme riservato alle altre categorie di disabili.

La soluzione al problema (che passa per la risoluzione del “conflitto di potere” tra INPS e ASL circa la sua spettanza) esiste ed è stata valutata in taluni ambienti istituzionali. In ossequio all’articolo 38 della Costituzione, all’INPS, chiamato per legge ad erogare le pensioni assistenziali, possono essere attribuiti in via esclusiva le funzioni di accertamento dei presupposti medico-legali per la concessione delle sole provvidenze economiche, con l’esame da parte di un’unica Commissione di accertamento, eventualmente riservando alla Commissione medica superiore compiti di nomofilachia e cioè di individuazione di criteri uniformi di valutazione. Per quanto, invece, attiene alle prestazioni di assistenza sociale (beni, servizi, ma anche prestazioni economiche integrative affidate alle Regioni e ai Comuni), ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, il potere potrà essere attribuito alle Regioni e di conseguenza l’accertamento dei presupposti medico-legali potrà essere svolto dalle ASL, rientrando le stesse nell’ambito ordinamentale di queste ultime. Parlare di necessaria partecipazione delle Regioni agli accertamenti medico legali delle situazioni di disabilità, in quanto la “Sanità” è materia di loro competenza, costituisce un assunto sbagliato. Il discrimine è tra prestazioni economiche essenziali riservate allo Stato (art. 38 Costituzione) e assistenza sociale riservata alle Regioni (art. 117 Costituzione) rispetto alle quali l’accertamento sanitario è solo un presupposto per la concessione e quindi distinto dai compiti e dalle funzioni del Servizio Sanitario Nazionale che la Costituzione attribuisce alle Regioni.

f)      Processo in materia di prestazioni economiche assistenziali.
La recente riforma del processo in materia assistenziale, con l’introduzione dell’articolo 445/bis  c.p.c. da parte dell’articolo 38 comma della legge n. 111/2011 crea non poche perplessità. Infatti, l’introduzione dell’accertamento tecnico preventivo ha  determinato l’insorgere di numerosi problemi interpretativi e non semplifica il processo.

Innanzitutto, non è indicato il termine entro il quale lo stesso procedimento deve essere avviato, se cioè nel termine decadenziale dei sei mesi della notifica del verbale o nel termine di prescrizione del diritto. In ogni caso, la norma consolida una disparità di trattamento tra la tutela delle posizioni della invalidità civile, cecità e sordità e quella relativa agli assegni o pensioni previdenziali di cui alla legge n. 222/84, che fissa un termine triennale per l’esercizio della relativa azione giudiziaria.

Ancora, l’inappellabilità delle sentenze di merito, sacrifica l’esigenza di tutela degli interessi dei disabili a quella dello sfoltimento dei processi innanzi alle Corti di appello. Tutto ciò in contrasto con i principi di ragionevolezza, di uguaglianza, in un sistema normativo che, anche se non contiene la costituzionalizzazione del principio del doppio grado di giudizio, sullo stesso ha articolato le varie forme di processo, limitando la tutela ad un unico grado di giudizio a ipotesi marginali e certamente non con riguardo a diritti costituzionalmente garantiti quali sono quelli spettanti ai soggetti disabili. Ancora, l’esigenza di semplificazione è più apparente che reale perché, una volta terminata la fase dell’accertamento tecnico-preventivo e quella successiva del ricorso di merito, laddove l’INPS negasse la concessione del beneficio richiesto sulla base di una presunta insussistenza degli altri presupposti costitutivi del diritto, ci si troverebbe di fronte ad un ulteriore contenzioso, mentre il sistema precedente racchiudeva in un unico procedimento giurisdizionale l’accertamento di tutti i presupposti, medico-legali e non, previsti dal legislatore per la concessione della provvidenza.

g)     Collocamento obbligatorio.
La formazione lavorativa, gli incentivi alle imprese per le assunzioni dei disabili, la previsione di un adeguato sistema sanzionatorio per i datori di lavoro che non assumono disabili o li mettono in condizione di non accettare il posto di lavoro offerto o di recedervi in presenza di assegnazione a mansioni gravose  e incompatibili con la capacità lavorativa del disabile, costituiscono i punti essenziali da esaminare per procedere a rafforzare la legge 68/99. Questo è, infatti, il settore in cui più di ogni altro la libertà di iniziativa economica si scontra spesso con l’utilità sociale ledendo la dignità della persona umana e in particolar modo coloro che, per ragioni congenite o acquisite, hanno gravi problemi di inclusione nel mondo del lavoro.

Quelle elencate  sono solo alcune delle criticità che il  nuovo sistema di assistenza sociale dovrà affrontare e risolvere, assicurando la partecipazione dei disabili nella società civile, nel mondo del lavoro e della produzione che costituiscono  punti indefettibili per la tutela della persona umana e della sua dignità.

Le Associazioni di categoria sono pronte a mettere a disposizione del Governo la propria competenza e professionalità formate in anni di lotta spesi a favore di una nobile causa e a fare la loro parte per un sistema sempre più equo ed inclusivo secondo i principi della convenzione ONU sui diritti delle persone disabili.

Giovanni Pagano – Presidente nazionale ANMIC  20 gennaio 2012

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